在兩年多時間里，迷你倉78項涉及城市總體規劃、專項規劃、控制性詳細規劃、重要節點片區修建性詳細城市設計等各類規劃相繼出爐後，讓河北省承德市為此埋單兩億多元。而這些規劃僅僅是承德市城建規劃範圍，其他諸如產業規劃、旅遊城市規劃等無法獲取耗資數字。 “身手未動，規劃先行。”河北承德市無論是戰略宏觀層面，還是專業細分領域，均會出台一份相應規劃。這似乎已經成為承德市官方的一種習慣性動作。 然而，《中國經營報》記者調查發現，造價不菲的規劃在承德往往難以接地氣，甚至因規劃頻出使得規劃之間相互交叉、重疊，相互“打架”，讓一些規劃被“束之高閣”。外資搶食兩億城建規劃費 承德市先後籌資兩億多元，聘請國內外一流設計單位和專家編制完成了城市總體規劃、專項規劃、控詳規、重要節點片區修建性詳細城市設計等各層次各類規劃78項。 2014年春節前夕，位於河北承德市雙灤區的元寶山披著一層灰蒙蒙的顏色。外地人很難想到，這座偏于一隅的大山將成為承德市未來的發展重心：21世紀避暑山莊。 一處處施工工地和塔吊似乎在證實承德市的決心。按照承德市的規劃，未來承德市老城區人口逐漸減少，而將人口和發展空間更多的匯聚于雙灤區。 承德市區被連綿群山“隔離”成幾朵漂浮的雲朵樣的形狀，承德只能在山區“夾縫”中生長，從承德雙橋區和雙灤區兩個區之間有20公里的距離。雙灤區本來是工業重地，但空間發展矛盾讓承德市選擇在這裡建設新的休閒度假區。 正因為此，元寶山成為發展重點。一系列規劃的編制由此拉開序幕。雙灤區在規劃上可謂大手筆，其先後聘請國內十多家規劃設計機構，將區域規劃、產業規劃和項目修建性詳細規劃為工作重點，共編制各類規劃180多項，重點編制總體規劃6項、城市設計2項、控制性詳細規劃4項、產業發展規劃6項、專項規劃38項、修建性詳細規劃124項。 一個區尚且如此，承德市各種規劃更是名目繁多。在過去的幾年中，承德市的規劃名目繁多。無論是“十一五”馬鈴薯產業發展規劃、花卉產業規劃、雜糧規劃、食用菌產業規劃、專用玉米規劃等這樣的“小規劃”，還是城市空間布局、產業發展規劃這種相對宏觀的規劃，承德市政府網站能夠查到這樣打著各種規劃的公文多達數十種。一份《承德市金融產業發展規劃（2010~2020）》，甚至對承德市作出了亞洲金融中心的發展定位。 2008年，承德市提出讓城鎮面貌“三年大變樣”，實施“品牌城市打造行動”，該市由此高起點、高投入來做規劃。 據《河北日報》報道，從2008年到2010年年中，兩年多時間內，承德市先後籌資兩億多元，聘請國內外一流設計單位和專家編制完成了城市總體規劃、專項規劃、控詳規、重要節點片區修建性詳細城市設計等各層次各類規劃78項。 重金之下承德引來了�多國內外的規劃設計公司：澳大利亞柏濤公司為承德設計了800畝RBD商務休閒區，上海同濟大學編制了灤河、武烈河水景觀開發規劃，天津大學編制承德市區商業網點規劃，承德城市規劃展館也由國內著名設計師擔綱設計。 而承德城市總體規劃、城市風貌規劃和城市綜合交通體系規劃更是大手筆。其中承德市的城市總體規劃由中國工程院專家設計；產業規劃由德國羅蘭·貝格公司編制；城市設計由屢獲國際大獎的黃文亮、符之文擔綱。 以城市總體規劃為例，承德市提出城鎮面貌“三年大變樣”的口號，“高起點、高定位，實現國際招標，力爭規劃設計少留敗筆、少留遺憾”。德國羅蘭貝格、新加坡邦城、澳大利亞柏濤公司因此成為承德多項規劃項目的操刀者。 承德市區規劃用地面積由84平方公里擴展到120平方公里，城市規劃控制區域面積達到1250平方公里，“五區三帶”城市發展格局初步擺開。洋規劃“束之高閣” 幾年後，承德市在羅蘭·貝格做的《承德市產業發展規劃》外，又自行做了釩鈦鋼鐵等五個產業倍增計劃和服務業發展規劃，作為相關部門的發展指南。 承德市的規劃熱潮從2006年開�。 2006年7月，據公開報道顯示，承德政府計劃在未來5∼7年，“建成1000萬噸含釩微合金鋼的生產基地、500萬千瓦裝機的電力能源輸出基地、100億元產值的鉬製品生產基地、50億元投資的儀器儀表工業園、銷售收入200億元的綠色農產品加工轉化基地和旅遊人數超千萬人、旅遊收入超百億元的特色旅遊文化城市”。 這些宏偉藍圖被描繪在一系列的產業發展規劃中。《釩鈦製品基地總體規劃》《風電產業發展規劃》和《鉬產業發展規劃》等主導產業規劃自此陸續出台。 冶金礦山業是承德經濟發展的重要支撐，釩鈦製品也是重要經濟來源。但是有跡象表明相對旅遊和文化產業，前景堪憂。承德市雙橋區政府在其“十一五”中期規劃報告中就提出產業發展中存在的問題：發展中出現產業發展水平較低，結構欠優化的狀況，其中工業方面規模企業少、大型骨幹企業少、入園企業少，經濟效益低。 在上述規劃還沒有實施的情況下，承德市開始向外取經。 記者瞭解到，2007年，承德市的一個黨政代表團趕赴河南、江蘇、浙江、上海等地區，就鋼延產業、城市規劃建設、園區開發、旅遊文化產業以及農業產業化等重點工作學習考察開闊了眼界。回來不久，德國羅蘭·貝格公司擔綱編制《承德市主導產業規劃》。 羅蘭·貝格是承德市首次花大價錢請來操盤的國際規劃公司，也自此開�了承德名目繁多規劃潮。在此之前，規劃往往是要求各個下屬機構制定規劃，然後“匯總”成一份規劃。如2005年3文件倉15日，雙灤區政府要求區各個部門，結合雙灤實際做好各專項規劃，6月底前將各專項規劃交到建設局，由建設局匯總整理。 承德市領導對羅蘭·貝格的《承德主導產業規劃》表現出前所未有的重視，寄望借助這次規劃“明確產業定位，優化產業布局，實現承德市經濟跨越式發展”。 羅蘭·貝格建議承德市採取“漸進式的產業鏈延伸模式”，形成以特色鋼鐵、新型材料、清潔能源、現代旅遊為主，其他產業為輔的經濟結構。 但是在這個“高端大氣上檔次”的規劃出爐幾年後，許多公務人員對羅蘭·貝格的規劃早已淡忘，被“束之高閣”。幾年後，承德市在羅蘭·貝格做的《承德市產業發展規劃》外，又自行做了釩鈦鋼鐵等五個產業倍增計劃和服務業發展規劃，作為相關部門的發展指南。 2009年，承德確定全市發展的主攻目標是釩鈦製品、清潔能源、現代農業、休閒旅遊、裝備製造和新型材料六大產業。原因是這六大產業均有較好的發展基礎。而在2013年12月底，新任市長趙鳳樓又提出，研究釩鈦製品、清潔能源、特色農產品加工、尾礦資源綜合開發利用、裝備製造、文化旅遊六個千億元產業發展規劃。除了釩鈦製品、清潔能源、裝備製造三大產業未變之外，現代農業、休閒旅遊和新型材料這三大產業已經被修正為特色農產品加工、尾礦資源綜合開發利用、文化旅遊。此前所做的規劃在換了一任市長之後，又有了重大的變化。多個規劃內容重疊 美好規劃在具體執行環節，往往有著諸多現實層面的制約。在這種現實影響力作用下，洋規劃成為“束之高閣”的空文。 承德市名目繁多、令人振奮的規劃，在具體實施過程中，卻很多都難以接地氣，不能很好地實施。 不僅如此，中外規劃也出現重疊、交叉的情況。以旅遊產業規劃為例，似曾相識的規劃內容，和難以被落實而不得不“束之高閣”，最終被遺忘，或者因各種各樣的原因而再編制規劃。 比如，北京京師天成旅遊規劃設計咨詢有限公司將《承德市“十二五”旅遊業發展規劃》作為其經典案例，中咨國業公司工程規劃設計（北京）公司將《承德國際旅遊城市發展規劃》作為其代表作品。而承德市在2013年以公文形式簽發了《承德市國際旅遊城市發展規劃》。 不僅是北京師天成和中咨國業，新加坡邦城規劃顧問有限公司為承德做了包括《承德城市空間發展戰略規劃》在內的27個規劃項目，也重點提到了旅遊文化業，其中對承德城市總體意向是“�星拱月，草原牧歌”。對承德的定位是“神州避暑地、塞外新山莊”，具化些是“全球知名高端品質休閒勝地 ”“北中國首席山水養生度假地”“京津冀城市樂活休閒目的地”等。對比上述規劃內容，可以發現有不少內容都是重疊的。 “規劃容易執行難。”承德市一位官員告訴記者，美好規劃在具體執行環節，往往有著諸多現實層面的制約。在這種現實影響力作用下，洋規劃成為“束之高閣”的空文。承德市旅遊業頗具代表性：承德市把旅遊業作為城市經濟的支柱和整體經濟發展的主導產業。也為此制定出眾多的旅遊發展規劃，但是時至今日，規劃里提到的�多設想都未得到實現。 承德市制定的旅遊規劃，希望旅遊業由觀光遊覽型向文化體驗與休閒度假型、由觀光式旅遊向休閒體驗式旅遊、由避暑為主的旅遊區向常年休閒度假區轉變。但這個設想並未實現。 每年從“五一”開始，到“十一”結束，是承德市旅遊旺季。一房難求現象如候鳥一般年年顯現，即便遊客尋到了房間，價格往往也翻了好幾倍。一些旅行社不得不將遊客拉到臨近縣區賓館。 旅遊季節差讓承德市頗為頭疼。鼓勵民間資本建設更多賓館酒店設施似乎也不是個好辦法，因為這意味著在淡季賓館大量閑置也從而負擔更高經營成本。 承德市希望改變這樣的局面，變“一季游”為“四季游”就成了承德的轉型方向。不過承德的冬天是黯淡無光的，周邊的山區是灰色的，無法提起遊客興致。承德市突破的方向是提供現代的休閒體驗。這也是對應擁有厚重歷史文化資源的避暑山莊的定位。 然而承德市旅遊局副局長孫雷向記者提供的數字顯示，包括滑雪、溫泉等冬季項目，每年的遊客為10萬人，這其中還包括走親訪友的。而承德市全年的遊客為2300萬人次，相比之下，冬季遊客微乎其微。 承德市也想盡辦法解決這一問題，在雙灤區搞一場燈盞是“救火”策略，紅色宣傳橫幅已經懸掛在承德街頭。但是許多人對此並不看好，就連主辦方鼎盛公司也是抱著試一把的玩票心態。去年同樣為了改善冬季產品形態少的現狀，舉辦的一次冰雕展，也未能盈利。 如今21世紀避暑山莊最成熟的鼎盛王朝康熙大典實景演出項目，演出時間和旅遊旺季大體一致，也只是靠從旅遊旺季遊客中汲取流量，補充了少部分遊客“白天看廟，晚上睡覺”的一元化旅遊體驗，不能解決“半年閑”的旅遊狀態。 “21世紀避暑山莊”除了承載雙灤區的發展文化產業夢想外，也承載著承德市借此改變承德旅遊產業致命弱點的重擔。除了上述項目，記者獲悉，截至2013年初，承德市已經規劃了重點文化產業項目110個，涉及文化旅遊、文博會展、現代傳媒、演藝娛樂、印刷複制、工藝美術、休閒健身、創意產業八大重點領域。不過其中不少項目成為泡影，許多號稱百億元的項目投資遲遲未能落地。記者調查獲悉，但截至目前，上述項目中，只有14個投入運營。 而承德市皇家奧林匹亞體育文化休閒產業園、智橋體育文化產業園、御道口皇家體育休閒基地等多個投資幾十億元、上百億元、占地幾千畝甚至是上萬畝的項目，大多數都是以文化休閒名義立項，但目前大多陷入“擱淺”狀態。存倉
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