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陳永傑[ 民資和民企完全有能力獨立自主開辦村鎮銀行，迷利倉只要加強監管，其風險完全可控。規定必須以商業銀行作為主辦行發起設立，實際上是對民間投資村鎮銀行設置限制性條件，是自相矛盾 民企在海外找到的原油資源若要運到國內，必須要有兩大石油公司的“排產計劃”，否則不允許進口。這一規定仍未修改 ] 《國務院關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（下稱“新36條”）出台已經三年。落實情況如何？我們調研的結論是，政策落實取得積極進展，但與社會期望的差距很大；民間投資保持快速發展，但增長潛力仍未能充分發揮。三年來，民間投資政策落實雖然取得積極進展，但許多方面仍存在不少問題，與國務院的要求、民營企業的期望、經濟發展的需要仍有很大差距，民間投資在許多領域的發展潛力遠未得到正常發揮。主要問題是政策落實參差不齊，重點領域政策執行困難。歸納起來，至少有十個方面表現：1.有的政策缺乏細則這種現象存在於多個重要方面。如“新36條”第2條規定“明確界定政府投資範圍。政府投資主要用于關係國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域”。關於如何進一步明確界定政府投資的領域與範圍，到目前為止尚未有相關政策。第35條規定：“建立健全民間投資服務體系，充分發揮商會、行業協會等自律性組織的作用。”民間投資服務體系如何建立、商會協會作用如何發揮，目前也無相關措施。而這兩方面政策的具體化對民間投資具有全局性和長遠性影響。又如，有的部門制定細則，在民間資本如何進入的關鍵條文上只是照抄國務院規定，基本沒有實質性的細則條款。2.有的政策反而退步這種現象存在於某些重要領域。如2005年國務院“非公經濟36條”第二條規定“加快壟斷行業改革，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，進一步引入市場競爭機制。對其中的自然壟斷業務，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入；對其他業務，非公有資本可以獨資、合資、合作、項目融資等方式進入”。而“新36條”及相關實施細則，避開了壟斷問題，更不提非自然壟斷業務對民間投資放開問題。對民間資本進入石油、電力、電信、鐵路等領域，其中的許多業務都是非自然壟斷業務領域，本來可以進一步放開，有的可以讓民間資本獨資或控股。但在部門細則中，大都只提民間資本參股投資，或與國企合作投資。這是政策的明顯退步。3.有的政策自相矛盾這種現象存在於一些政策細則之中。如銀監會“關於鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見”，一方面規定“在市場准入的實際工作中，不得單獨針對民間資本進入銀行業設置限制條件或其他附加條件”；另一方面，又堅守部門舊規，強制性地規定村鎮銀行必須要由現有的商業銀行作為主辦行，民間資本不能獨立建立村鎮銀行，否則，不予批准。民間資本和民營企業完全有能力獨立自主開辦村鎮銀行，只要政府加強監管，其風險是完全可控的。必須以商業銀行作為主辦行發起設立，實際上是對民間投資村鎮銀行設置限制性條件，這在政策上是自相矛盾。4.有的政策被打折扣這種現象普遍存在於各個領域。如“新36條”第18條規定“鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行”，“放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行出資比例的限制”。而銀監會相關實施細則，只是將法人銀行出資比例由過去的20%降至15%。草根企業需要草根金融，民營企業完全有能力辦草根金融。但有關部門仍然在主要問題上堅守部門舊規，在操作上不允許民間資本獨立自辦村鎮銀行，只在次要問題上小幅讓步，這限制了小金融的自主發展。在其他不少行業或領域，部門的細則或實際行政管理中，民間資本進入政策均被打折扣。5.有的政策執行受阻這種現象大量存在於各個領域。如銀監會“關於鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見”明確提出，“允許小額貸款公司按規定改製設立為村鎮銀行”。而在實際執行中，目前有相當一部分規模大、效益好、信譽高、管理規範的小額貸款公司提出要求改製設立為村鎮銀行，但至今無一家成功。其原因是，有關部門至今尚未提出小額貸款公司改製為村鎮銀行的明確條件要求和審批程序等規定，而在實際操作中，有關部門或是提出苛刻條件，或是相互推諉，最終是無一家能夠成行。又如，鼓勵民企參與國有企業改製重組，但推行明顯受阻。特別是在行業壓縮產能、推進兼併、淘汰落後時，有的民營企業在設備技術、管理水平和經營效益等方面均比某些國企強，但往往不允許作為兼併主體，既不允許兼併其他民企，更不允許兼併國企，有的甚至被迫讓競爭力遠不如自己的國企兼併。6.有的政策缺乏力度這種現象存在於一些部門之中。如“新36條”有多項涉及公平財稅政策，要求各級政府有關部門，要明確規則、統一標準，對民間投資主體同等對待。而在許多投資領域，特別是在一些公共服務、基礎設施投資領域，對國有投資大都有稅收優惠甚至財政支持政策，民間投資也想獲得同等待遇。但有關部門的實施意見只是將過去多年的相關稅收政策進行匯總，不作進一步的闡述和推進，人們看不到民間投資的稅收政策有任何實質性進步。又如，設立中小企業發展基金，近年規模有所擴大，但仍然很小，總規模不足300億元，相對於1000多萬家小型微型企業，戶均不足3000元，雖有作用，但很小。7.有的政策遭遇抵消這種現象存在於多個重要領域。如“新36條”第27條規定，“鼓勵民營企業‘走出去’，積極參與國際競爭。支持民營企業在研發、生產和營銷等方面開展國際化經營，開發戰略性資源，建立國際銷售網絡”。但有關部門過去曾有規定，民營企業海外尋找的原油資源若要運到國內，必須要有兩大石油公司的“排產計劃”，否則，不允許進口。目前這一規定仍未修改，民營企業強烈要求修改已經十多年，但至今無人理睬，兩大石油公司也反對修改，民營企業海外開發石油資源很難實際推進。在其他資源投資領域，一些民營企業已經在海外拿到重要資源，但就是不能拿回國內來。有的只能在國外生產、經營與出售；有的必須借道國有企業與其聯合，但需作出重大利益讓步；有的即使與國企聯合，但操作難、審批難，最終大都失敗。8.有的政策已被虛置這種現象存在於不少部門執行之中。如國務院“中小企業發展29條”（2009年）、“小微企業發展29條”（2011年）均規定：完善中小企業上市育成機制，擴大中小企業上市規模，支持小企業上市直接融資。“新36條”第31條規定，“繼續支持民營企業通過股票、債券市場進行融資”。證監會的實施細則也規定，“支持民營企業發行上市和再融資”。但證監會關於中小板和創業板上市公司的經營收入、規模等資格條件規定，實際基本上限制了中型企業和完全限制了小型企業上市。其結果是，按中小企業劃分標準衡量，中小板和創業板的千家公司，其申請上市時，絕大多數都是大型企業，小部分是中型企業，無一家小型企業。我國證券市場的中小板名不副實，小企業上市基本無望。其他不少領域也有類似情況。如民營企業進入新能源領域，相關部門比照現有國有企業規模標準設置高門檻，使得民營企業進入不了頁岩氣領域，風電、光伏企業發電上不了網。民營企業提出意見，有的部門甚至直接告知：“在我們的潛規則當中，就不會批給你民營企業。”9.有的政策存在漏洞這種現象存在於一些政策細則之中。國務院“新36條”、“中小企業發展29條”、“小微企業發展29條”先後規定，要建立和完善民間投資和小型微型企業統計調查、監測分析和定期發佈制度。為此，國家統計局也制定了相關細則，並與工信部等部門重新制定了中小型企業的劃分標準。但是，在執行中小企業劃分標準、統計分析小企業的融資狀況時出現了很大問題，主要是在人數標準與收入規模標準之間很不匹配。比如，工業小型企業標準是銷售收入2000萬元和從業人員300人以下，微型企業的標準是銷售收入300萬元和從業人員20人以下。2011年實際統計結果是，我國有7943家微型工業企業列入了規模以上工業企業（標準是年銷售收入2000萬元以上），其平均從業人員才4人，但其平均銷售收入達5500萬元，大大超過了300萬元上限；小型企業平均銷售收入達1.1億元，明顯超過了2000萬元上限；都已達到中型企業收入標準的2000萬元以上、3億元以下範圍。更令人感到意外的是， 2011年統計的小型工業企業中，有7萬多家企業銷售收入超過1億元，6000多家超過5億元，1400多家超過10億元，46家超過50億元，17家超過100億元。小企業收入規模之所以大大超過中型企業甚至達到大型企業標準，主要原因是從業人員都沒有超過300人。這是統計上的明顯漏洞，這一漏洞嚴重影響甚至誤導社會對小微企業實際經營狀況和民間投資結構狀況的客觀判斷，不利於政府部門制定小微企業和民間投資相關政策。10.有的政策缺乏監督這種現象是普遍和長期存在。民間投資政策涉及的都是民營企業，其中99%是小微企業，他們不僅在市場競爭上明顯處於弱勢地位，在與政府部門、國有企自存倉打交道時更是處於弱者地位。大量民營企業特別是小型企業普遍反映並深深抱怨，民間投資政策執行難，遭遇政府部門及官員和國有企業潛規則，是當前面臨的最大問題。由於缺乏政策執行的有效監督，企業遇到問題找人難、反映難，解決更難。特別是民間投資合法權益受嚴重侵害、經濟利益受嚴重損失之時，尤其是在與政府機關和國有企業打交道出現法律糾紛時，經常遭遇告狀難、告狀成功執行難等問題。這大大壓抑了民間投資的積極性，制約了民間投資潛力的真正發揮。“新36條”出台以來行業發展情況再次證明：經濟增速高于全國的行業領域，多為民間投資增速高、比重大的行業領域；反之，多為民間投資增速低、比重小的行業領域。從工業看，2012年工業增加值增速高于全國平均增速的行業，主要有黑色金屬采礦業、農副產品加工業、紡織業、化學原料和化學製品製造業、醫藥製造業、黑色金屬冶煉及加工業、電氣機械和器材製造業、計算機通信和其他電子設備製造業等，其民間投資增速均高于行業投資平均增速，民間投資占行業投資比重都在70%以上。與此相對應，增加值增速低於全國工業增速的行業，如石油天然氣開采業、石油加工業、鐵路船舶航空航天和其他運輸設備製造業、電力熱力生產和供應業等，民間投資一般占行業投資的50%以下，許多只有10%~30%。雖然有的行業民間投資高于行業投資平均增速，但由於比重小，對行業增長的拉動作用有限。從服務業看，2012年第三產業增加值增長8.1%，投資增長20.6%，其中民間投資增長22.2%，民間投資占51.26%。其中，交通運輸業、教育、衛生與社會工作等行業，民間投資增速成倍地高于行業投資增速，但民間投資占比較低，只有20%~30%。文化體育和娛樂業投資增長36.2%，其中民間投資增長43.8%，民間投資占52%。我國文化產業近年之所以增長較快，一個很重要原因是民間投資增長快、占比提高。中國未來最大的經濟內生動力和增長潛力是民間投資，為了給民營經濟和民間投資創造公正公平、平等競爭的政策、法治、市場和輿論環境，充分激發其動力、挖掘其潛力，讓民營經濟推動中國經濟再快速發展20年，我們提出以下建議：1.真正解放思想，推動“雙向自信”中共十八大提出要樹立道路自信、理論自信和制度自信。這個自信，是對中國特色社會主義市場經濟的自信。而發展民營經濟與發展國有經濟一樣，是社會主義市場經濟的內在要求和基本內容。因此，相信和放心發展民營經濟，是增強自信的重要方面。最近，全國工商聯在民營企業中廣泛開展“三信”教育活動，教育民營企業要增強對中國社會主義的信念、對黨和政府的信任、對企業發展的信心。不少民營企業家提出，要推進“雙向信任”，我們應當增強“三信”，政府部門也要增強“三信”，包括增強對民營經濟的信任。當一些部門的思想仍然守舊，對民營經濟仍不信任時，民營企業的“三信”難以全面增強。民營經濟是改革開放的產物，是中國特色社會主義道路、理論和制度不斷探索與發展的產物，一定要把民營企業當作“自家人”，不能當作“異己力量”。政府部門增強對民營經濟的信任，必將推動民營企業增強“三信”；民營企業增強“三信”，必將推動民營經濟和整個國民經濟更快更好發展，進而推動全社會增強對中國特色社會主義市場經濟道路、理論和制度的更大自信。2.落實“三個平等”，提高全要素效率中共十八大提出要“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。全要素效率的高低決定一個國家競爭力的強弱。中國未來增長的潛力，根本途徑在於提高全要素效率。國有經濟和民營經濟，是中國特色社會主義市場經濟的“一體兩翼”，是最基本的兩大生產要素。二者各有短長，各有發揮效率的優勢與劣勢領域，也有相互融合發揮更大效率的領域，應當互補短長、協調發展、合作共贏。現在存在的某些不協調，主要是由於沒有落實權利平等、機會平等和規則平等，民營企業在平等使用生產要素上遇到諸多不平等、不公平問題。改革開放以來的經濟社會發展充分證明，民營經濟不僅在絕大多數競爭領域，而且在壟斷行業中的非自然壟斷領域，都有明顯的競爭優勢，不僅經濟效率高，社會效益也好。各級政府要從提高全要素效率、推動經濟社會整體上更好更快發展出發，切實貫徹中央“三個平等”要求，將生產要素交給能夠產生最大經濟效率與最好社會效益的生產者、經營者和管理者。對一些領域仍然嚴重存在的壟斷，要正視而不是迴避；對壟斷帶來的經濟效率損失與公共利益傷害，要解決而不是掩蓋。要打破因壟斷形成的既得利益不合理格局，以推進社會公平公正為目標，以提高整體經濟效率與全社會效益為標準，推進壟斷行業對內資全面開放，鼓勵民間資本以參股與合作形式積極參與壟斷行業中的自然壟斷業務，以獨資、控股與合資、合作形式進入壟斷行業中的非自然壟斷業務。可以肯定，只要讓民營企業平等進入壟斷行業中的非自然壟斷業務，平等使用這些領域的資源要素，我國的基礎設施建設和公共服務領域將獲得新的大發展，這些領域的供應短缺、服務質量低與價格高的問題將會得到更快更好解決。3.完善投資法律政策，強化政府執行監督“新36條”不是一般的單項的國務院政策，而是涉及很廣很深的綜合性重大改革，它不僅需要有部門的配套實施細則，還需要從制度、法律和行政管理上做出相應的調整與改變，特別是要“清理和修改不利於民間投資發展的法規政策規定”。比如，“明確界定政府投資範圍。政府投資主要用于關係國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域”，就需要國家制定政府投資條例等重要法規。比如，“建立健全民間投資服務體系，充分發揮商會、行業協會等自律性組織的作用”，既需要國家在行政與社會管理上進行相應改革，還需要加快制定行業商會協會法等重要法律。當前，尤其是要對部門實施細則及實際操作加大監督力度。部門制定的一些細則，有的關鍵條件仍然比較抽象和原則，具體操作程序和辦法尚需進一步細化；有的行業准入仍設有較嚴條件或標準要求，需要進一步明確、具體和公開化。有的細則執行需要多個部門相互配合，政府綜合管理部門要加強工作協調，避免相互推諉。特別是要避免用文件落實文件，只見樓梯響，不見人下來，一定要將細則化為實際行政作為。要儘快解決將某些實際的行政審批權交給某一壟斷企業的問題，避免其利用特權限制民營企業參與行業競爭。4.短缺行業需要民間投資，民間投資需要財稅支持我國的一些重要資源、基礎設施和公共服務等行業仍然發展不足、供應短缺。行業短缺緣于投資不足，投資不足緣于政府與國企投資有限、民間投資受限。民間投資受限又緣于得不到應有的財稅金融政策的同等鼓勵與支持。因此，對民間投資進入相對短缺行業一定要實行公平的財稅融資政策。引導民間投資進入相對短缺的行業，重在引入社會資本與市場機制，促進行業內部平等競爭，提高行業活力與效率。目前，這些行業國有經濟比重大，並且，許多行業不同程度地具有公共與公益性特徵，利潤率低，國家對行業發展都有一些特殊支持政策。引導民間資本進入，一定要實行與國有經濟同樣的支持政策，特別是在土地供給、信貸融資、財政補貼、稅收優惠、行政收費等方面，要一視同仁、同等待遇。不要因為是非國有單位，就提出特殊條件、實行更嚴標準。要讓民間資本進入後真正感到有事可幹、有機可遇、有利可圖。可以肯定，短缺行業只要實行公平待遇政策，民間資本一定會與國有資本一道，相互促進、共同發展，快速提高行業競爭力，提升行業效率效益，增加行業有效供給，滿足社會不斷增加的需求。5.平等保護合法權益，維護司法公平正義中共十八大提出，堅持法律面前人人平等，推進公正司法和依法行政，切實做到嚴格規範文明執法。在民間投資合法權益的保障上，公正司法和依法行政尤其重要。當前要著重解決幾個問題：一是司法解釋彈性問題。如司法中對非法集資、民間借貸的界定與解釋比較模糊，執行彈性太大，往往因人而異、因事而異、因時而異，給民間投資的現實與潛在風險太大。二是執法對象歧視問題。如民營企業在參與國有企業投資與並購中出現法律糾紛，不管是非對錯，司法往往首先視民企為非；在購並國企訴訟中，民企投訴不僅程序複雜，而且往往被防止“國有資產流失”所困擾和傷害。三是行政不作為與亂作為問題。一些地方與部門為吸引民間投資，向民營企業作出若干承諾，但當民間投資進入時，大量承諾不兌現。民營企業進行行政訴訟法事實上很難，民營企業對行政不作為和亂作為的現象十分無奈，他們往往因投訴無門而不斷上訪，甚至釀成惡性事件。解決這個問題，必須加大行政執行特別是執法監督。四是重大案件慎重處理問題。對民間投資重大經濟案件，涉及的政治經濟法律司法問題錯綜複雜，認識分歧大，國內外影響大，司法一定要公正公平，審理判決要慎之又慎，要經得起時間考驗，一定要避免出錯，避免在整體上對民間投資產生不良影響。攝影記者/高育文（作者為中國國際經濟交流中心副秘書長）mini 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